详解美国新法案对美线的深远影响

大家都已经知道了。6月16日，美国总统拜登签署了自1998年以来最大规模的改革OSRA2022（美国海运改革法案2022），该法案正式生效。去年年底，美国众议院通过草案，到参议院拿出自己的版本，最后众议院投票通过参议院版本。推进的速度这么快，实属罕见。通常，这样的法案改革至少需要几年的反复讨论。当前美国的政治环境决定了OSRA2022的快速通过。拜登在签署该法案时是这么说的:“In short, [this law] is going to help begin to lower shipping costs, bring down prices on everything from goods to products that the American families need, that they make to export as well as import, and ensure that American farmers, ranchers, and other exporters are treated fairly”简单来说，该法案将确保海运成本降低，从而使美国消费者的生活必需品价格全面降低，美国农民和出口商得到公平对待。

这是政治家的表态，我们听完就算了。那么这个法案的具体内容是什么呢？对美国海运进出口有什么影响？根据新法案，船公司、码头和货运代理将受到什么影响？这个法案真的能像其支持者宣称的那样缓解美国的高通胀吗？FMC(美国联邦海事委员会)会有什么新的工具，发挥什么作用？我们一起来看看吧。

法案的背景

在正式研究法案内容之前，我们先简单回顾一下法案通过的美国的政治经济背景。是什么原因导致拜登总统亲自出来对这些“外国船公司”进行指责？

2021年疫情消费引发的亚洲出货潮从去年5月开始，一直持续到今年农历新年前。美国基础设施的瓶颈问题被放大了。从港口到陆地，美国后端无法处理长时间的高货量增长，整体时效大幅增加，运费飙升，额外费用飙升。除了运费，陆运(从仓库到拖车)成本也大幅增加。综合物流成本占商品价值的比重再创新高，最终的结果是售价提高了，消费者明显感觉到各种商品都在涨价。物流成本的飙升被普遍认为是美国目前高通胀的部分原因。与此同时，自去年以来，美国农业出口商一直在抱怨船公司拒绝接受他们的出口订舱，导致数十亿美元的损失。美国农业出口商有很大的政治影响力。他们通过媒体和说客公司表达不满，强烈呼吁国会立法禁止船公司拒绝出口订舱，以保护出口商利益。2022年是美国中期选举年。高通胀对日常生活的压力自然是选民关心的头等大事。民主党为了争取选票，有强烈的政治动机去努力消除高通胀，OSRA2022就是在这种环境下应运而生的。

法案的主要内容、时间表和影响

先抛开政治因素，看看方案的具体内容，以及对行业的潜在影响。需要指出的一点是，法案的通过并不意味着很多改变马上就要开始。法案只是法律语言，无法具体实施。真正实施细则(rulemaking)的重要工作交给了FMC(美国联邦海事委员会)。FMC需要在法案规定的时间内起草并通过细则。大家马上可以看到，这个时间表通常是法案通过后的半年到一年。

法案不长，只有40页。这是一项修改法案，而不是全新写一个新法案。因为和行业有关，所以读起来并不难。该法案涉及许多方面。以下是我认为最重要的一些新规定。

1. 第一条，也是我认为对美国运通影响最直接的一条规定：DETENTION AND DEMURRAGE INVOICE INFORMATION（滞柜费和堆存费发票信息的规定）。规定分为两部分:INACCURATE INVOICE(不正确的发票)：如果FMC调查后确定发票不正确，FMC可以责令退款或收取罚款。第二部分规定了DET/DEM发票的内容。除非FMC细则中另有规定，否则必须包括以下内容。除了常用信息(柜号、卸货港、发票金额等)，规定要求了很多新的内容:柜子可以提取的时间，免费使用期的起止日期和天数，DET/DEM收费的规定和收费标准，客户有异议或想申请减免时可以联系的邮箱和电话，最后两个声明:DET/DEM收费符合FMC的相关规定；船东没有造成相关DET/DEM费用的发生。

这个影响太大了。去年以来，DET/DEM收费金额巨大，这也是很多客户意见很大的地方。目前，船东出具的DET/DEM发票中没有新规定的信息。先不说船公司如何从码头准确获取这些信息。信息的收集是一个巨大的挑战，其次是码头和船公司系统的调整。这一切都需要时间，不是马上就能实现的。每个航运公司和码头使用不同的系统。SSA码头的CEO Ed DeNike已经表态，为了遵守规定，额外的文书工作只会降低码头的效率，造成的延误最终还是由消费者买单。这一规定相当于把证明DET/DEM收费合法性的举证交给了船公司和码头。法律已经生效，船公司和码头别无选择，只能遵守。在码头和船公司系统还没更新之前，如何执行这一规定将是FMC接下来面临的第一个难题。法案签署后，许多船公司和码头开始积极研究对策，他们也开始联系FMC，试图找出实施规则和时间表。

还有另外两个与DET/DEM相关的规定，第一个是ELIMINATION OF CHARGE OBLIGATION（免除收费义务）。如果任何DET/DEM发票不包含上述信息，被收费方将被免除支付义务。翻译成大白话：如果发票没有这些信息，客户就不用给钱了。这个规定对船公司的压力和影响太大了。

在公共承运人（COMMON CARRIER）这个大项下，还有一个叫“避风港(SAFE HARBOR)”的规定:如果货代(NVOCC)顺手将船公司开具的发票转给货主，FMC判定货代不承担费用，则船公司应予以退款或处罚（If a non-vessel operating common carrier passes through to the relevant shipper an invoice made by the ocean common carrier, and the Commission finds that the non-vessel operating common carrier is not otherwise responsible for the charge, then the ocean common carrier shall be subject to refunds or penalties pursuant to subsection (d)(1).）。虽然只是短短的一句话，但影响非常深远。我们设想一下，由于客户本人没有归还空箱，已经超出免费用箱期，船公司会向货代收取滞箱费，因为船公司的客户是货代，而不是货代的直接客户。货代充当中间商，客户自己安排拖车和卸柜。这种延迟不是由货代造成的。在这种情况下，船公司必须取消发给货代的发票吗？滞箱费已经发生，而且不存在争议。这时候船公司怎么收滞箱费？直接给直接客户开发票是不现实的，因为和船公司有直接关系的是货代，而不是直接客户。这个规则可能会引起很多争议，我们等待FMC的细则解读。

对于DET/DEM还有一条细则制定的要求:FMC必须在方案生效后45天内开始制定针对船公司、码头、货代非法收取DET/DEM的细则，最迟不超过一年做出最终规定。

2.不公平，歧视性方法（Unfair/discriminatory methods）的细则制定。这主要是为了出口客户和小进口客户投诉船公司不放舱位的不公平和其他歧视性政策。FMC必须在60天内开始，并在一年内完成细则，说明船公司的哪些行为是对客户不公平和歧视的行为。这一规定将大大限制船东拒收订舱的权利。根据FMC的详细规则，这一规定可能会从根本上改变船公司与客户之间的合约签署。单方面限制船公司订舱的选择，不仅会影响运价(比如美国几百美元的出口运费还会持续吗？)，也会影响双方义务的界定和违约的处罚。如果不允许船东拒仓，客户没有完成合约量会被处罚吗？

还有一个与上述规定有关的问题:RULEMAKING ON UNREASONABLE REFUSAL TO DEAL OR NEGOTIATE WITH RESPECT TO VESSEL SPACE（关于舱位的不合理拒绝交易或谈判的细则制定）。根据规定，FMC必须在法案生效后不迟于30天内与美国海岸警卫队指挥官商议，并开始制定详细规则，指明关于舱位的不合理地拒绝交易或谈判的行为。最终细则必须在6个月内完成。这里提到美国海岸警卫队，事情似乎很严重。难道违规船东的船只会被美国海岸警卫队禁止进入美国海岸吗？只是法案的几句话，在FMC规则出来之前，我不想过度揣测。

3.增强FMC调查能力。该法案对FMC如何增加人手以加强调查能力做出了详细规定:法案生效后的18个月内，FMC下属的5个部门将增加至少7个职位，以帮助加强其调查和监管能力。如此详细的人事规定，显示了政府加强监管的决心。FMC几年前就苦于预算和人力不足，一直被业界诟病不作为。这种情况很快会有很大改变。

4.TEMPORARY EMERGENCY AUTHORITY (临时紧急状态权利)。在法案生效后的60天内，FMC向公众寻求信息，询问当下的供应链拥堵是否已经达到紧急状态的地步，对国际航运和供应系统的竞争性的可靠性产生重大负面影响，以及宣布紧急状态令能否缓解紧急状态。FMC作出一致决定后，可宣布紧急状态令，要求任何船公司或码头与客户、铁路公司和拖车公司共享有关货量和可提取柜的信息，以确保货物从或去任何内陆点、船只或码头的有效运输和装卸。临时紧急状态令的有效期不能超过60天。紧急状态令几乎是政府应对供应链危机的最后手段。如果情况在未来两个月内没有改善，FMC将在咨询公众和相关政府部门意见后宣布紧急状态令。届时，船公司和码头必须共享上述信息，这绝对是史无前例的。问题是，即使船公司和铁路公司公布所有货物的信息，供应链拥堵问题能解决吗？拥堵的根本原因是集装箱的体积超过了美国物流基础设施(码头、设备、拖车、仓库等)的处理能力。

5.SHIPPING EXCHANGE REGISTRY（航运交易登记制）。该法案生效后3年内，FMC必须规定航运交易的登记标准。法案对航运交易平台的定义是任何连接货主和船公司，并达成合约或协议并以海运或其他方式的货物运输的平台，不论是数字的还是提供柜台服务的方式。在与FMC等级成为国家航运交易平台之前，任何个人不得经营美国对外贸易的海洋运输。这种等级制度弥补了后来出现的网上航运交易平台的法律监管空白。

6.该法案还提到了其他措施，如收集和公布箱子在街上停留的时间（street dwell time，就是客户使用箱子的时间），研究码头内和靠近码头的车架池的最佳实践（BEST PRACTICES FOR CHASSIS POOLS），讨论和研究利用联邦和非联邦土地作为内陆港以便堆存和转运集装箱，并令美国总审计长在一年内向国会提交研究报告，阐述与其他国家相比美国码头科技使用情况，评估美国码头的技术是否能降低货物装卸成本，技术使用的监管和其他障碍，以及技术与劳动力的关系。 由于篇幅原因，我就不详细赘述了。

因此，FMC是国会通过的法案的具体执行机构。根据新法案，FMC的监督和监管能力大大加强。FMC主席日前在接受记者采访时表示，他们已经做好了开干的准备。国会还专门增加拨款，并在法案中做了详细安排:FMC 2022财年预算接近3300万美元，2023年增加到3800多万美元，之后一路增加，从2024年的4300万美元增加到2025年的4900万美元。粮草充足，FMC马上开始招兵买马。

总体来看，OSRA2022的变化主要集中在两个方面:DET/DEM(滞箱费和堆存费)的收取以及如何保护美国出口商的利益。DET/DEM的收费在业内一直存在争议。这个法案明确规定发票必须显示相关信息，消除了一些争议，但对码头和船公司来说是个大问题。如果此事处理不当，将从根本上影响船公司今后有效收取DET/DEM费用。至于美国出口，农产品出口商终于如愿以偿，以后船公司拒绝订舱位出口的难度会更大。做过美国出口的朋友可能知道，几十年来，美国到亚洲的海运费一直在几百美元一个大柜左右徘徊。去年从美国进的运费涨到两万美元的时候，出口运费才一千多美元，现在更低了。这运费连两边码头的装卸费都不够，还不算船、柜、燃料的费用。由于未来船公司很难拒绝出口的订舱，因此在业务上出口运费上涨几乎是必然的。该法案并没有直接干预运费的规定，因此希望法案的通过能立即降低海运费是不现实的。即便如此，该法案也将极大改变美线在上述领域的生态，关键在于后续FMC规则的制定和执行。我们将拭目以待，通过单方面和有偏见的立法来保护一方的利益可能会产生意想不到的反作用。